Por qué la Primera Infancia
La primera infancia constituye una etapa central para el desarrollo de las personas, tanto en términos cognitivos como socioemocionales y físicos. Existen pocas inversiones que permiten asegurar, al mismo tiempo, efectos en términos de equidad y eficiencia. Invertir en desarrollo infantil temprano o políticas de primera infancia es una de ellas.
Es posible identificar una multiplicidad de argumentos que respaldan esta afirmación. El principal lo constituye aquel que se basa en el derecho de todos los niños al desarrollo pleno de sus potenciales, tal y como fue establecido por la Convención sobre los Derechos del Niño y otros instrumentos internacionales.
Por otro lado, las neurociencias ha demostrado que en los primeros años de vida el cerebro se desarrolla muy rápidamente y es particularmente sensible a los entornos de crianza ricos y estimulantes (Kagan, 2013). La capacidad de los seres humanos para aprender durante estos años es mayor y su conjunto de habilidades básicas es mucho más maleable (Bernal, 2013).
La inversión en programas de primera infancia de calidad tiene, así, una elevada tasa de retorno para toda la sociedad. Algunas estimaciones realizadas por el economista estadounidense James Heckman, ganador del Premio Nobel de Economía en 2000, indican que por cada 1 US$ invertido en políticas de primera infancia de calidad existe un retorno para la sociedad de hasta 17 US$ (UNICEF, 2010) (Alegre, 2013). Las pruebas PISA (Programme for International Student Assesment) de la OECD muestran que los alumnos de 15 años que han asistido al menos un año a la educación inicial obtienen mejores resultados que aquellos que no lo han hecho, incluso luego de tomar en cuenta sus perfiles socioeconómicos (OECD, 2014). Invertir en primera infancia es la mejor decisión que un país puede tomar (Banco Mundial; Fundaçao Maria Cecilia Souto Vidigal; Children´s Investment Fund, 2014).
Un tercer argumento se relaciona con la existencia, en la región, de un desbalance etario del bienestar o situación de infantilización de la pobreza (Rossel, 2013). Esto significa que los niños se encuentran sobrerrepresentados en la pobreza en comparación con otros grupos etarios. La última década ha mostrado una reducción importante de los índices de pobreza e indigencia (por ingresos y multidimensional) pero esta situación coexiste con un aumento de la ratio entre la pobreza en niños y la pobreza en la población entre 18 y 64 años durante dicho período (Rossel, 2013). Invertir en primera infancia es necesario para superar esta situación de vulneración de los derechos de los niños y contribuir a romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza y asegurar un desarrollo más equitativo y sustentable.
En cuarto lugar, el argumento demográfico acerca de la importancia de invertir en primera infancia es particularmente importante. América Latina se encuentra atravesando un proceso de transición demográfica, con distintos estadios según el país: el porcentaje de personas de 60 años y más se triplicará para el 2050 y aumentarán los enfermos crónicos, según datos del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) de la CEPAL. Por ello, es importante aprovechar la etapa denominada “bono demográfico” (cuando las tasas de natalidad aún se mantienen altas y hay una baja proporción de adultos mayores) para hacer fuertes inversiones en primera infancia que permitan asegurar contar con una población con mayores niveles de capital humano a futuro.
Como argumento final, y relacionado con el anterior, destaca que la inversión en primera infancia genera efectos positivos en materia de género, al promover la (re)inserción laboral de las mujeres, quienes continúan siendo las principales proveedoras de cuidado. Los países que han logrado solucionar en forma virtuosa el desafío de la incorporación de la mujer al mercado laboral lo hicieron al combinar la modificación en la distribución de tareas entre hombres y mujeres en el hogar junto con una muy fuerte colectivización de cuidado a través de servicios públicos del Estado y, en menor medida, del mercado (Filgueira & Aulicino, 2015)
Con base en ese reconocimiento acerca de la centralidad de la primera infancia, la región de América Latina ha avanzado en la última década en el desarrollo de políticas. Algunos países lanzaron planes integrales, otros, servicios masivos, y, otros, transferencias dirigidas a esta población. Sin embargo, aún quedan importantes desafíos por delante para que estas iniciativas se traduzcan en mejoras concretas en la situación de los más pequeños, que permitan el goce del derecho de todos los niños al desarrollo pleno de sus potenciales. En particular, destacan aquellos desafíos ligados al desarrollo relativo de los programas y servicios, a la utilización de herramientas de gestión, al financiamiento y sostenibilidad y a la institucionalidad. Este especial pretende constituirse un disparador para la discusión en torno a estos temas, que permita intercambiar lecciones aprendidas y reflexiones en torno a la primera infancia para avanzar en el objetivo por todos compartido: que los niños de nuestra región puedan tener una infancia plena.
Marcos internacionais
La Convención sobre los Derechos del Niño establece el derecho de todos los niños al desarrollo pleno de sus potenciales y este constituye el principal argumento por el cual es necesario avanzar en materia de políticas de desarrollo infantil. La Convención fue aprobada en 1989 y fue ratificada por todos los países de América Latina y todos los países sancionaron leyes marco para la protección integral de los derechos de la infancia (a excepción de Chile y Panamá que cuentan con proyectos presentados a sus parlamentos). Implica un cambio en la concepción de la relación entre el Estado y la infancia, instalando a la infancia en el centro de la agenda en tanto sujetos de derecho (López & D´Alessandre, 2015).
La Convención establece el principio de interés superior del niño que debe ser tenido en cuenta en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas y privadas (art. 3). Reconoce el derecho de todos los niños a: la vida, supervivencia y desarrollo, a su identidad, a conocer a sus padres y ser cuidado por ellos en la medida de lo posible, a expresar su opinión libremente, a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, a la libertad de asociación, a ser protegido de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia y privacidad, a la información, a ser protegido de todo tipo de abuso físico o mental o trato negligente, al más alto nivel de salud y nutrición, a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social y a la educación.
Además, establece que son los adultos (la familia, la comunidad y, principalmente, los Estados) quiénes tienen la obligación de proteger y promover esos derechos.
En el año 2005, el Comité de los Derechos del Niño presentó la Observación General No. 7 Realización de los derechos del niño en la primera infancia, en la cual establece que “los niños pequeños son portadores de todos los derechos consagrados en la Convención y que la primera infancia es un período esencial para la realización de estos derecho”.
El Comité había constatado que, en los informes de los Estados Parte, la información brindada sobre la primera infancia era escasa y generalmente ligada a mortalidad infantil y atención de la salud. Es de esta inquietud que surge la Observación, que establece que la Convención sobre los Derechos del Niño debe aplicarse de forma holística en la primera infancia, teniendo en cuenta los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos (Art. 3). En su artículo 5, “el Comité alienta a los Estados Partes a elaborar un programa positivo en relación con los derechos en la primera infancia. La Convención exige que los niños, en particular los niños muy pequeños, sean respetados como personas por derecho propio. En el ejercicio de sus derechos, los niños pequeños tienen necesidades específicas de cuidados físicos, atención emocional y orientación cuidadosa, así como en lo que se refiere a tiempo y espacio para el juego, la exploración y el aprendizaje sociales”.
Existen otros instrumentos internacionales importantes en materia de desarrollo infantil. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) establecen la reducción de la mortalidad de los niños menores de 5 años en dos terceras partes entre 1990 y 2015, así como la mortalidad materna un 75% durante dichos años y lograr, para 2015, el acceso universal a la salud reproductiva (Objetivos N° 4 y 5). Si bien la mortalidad infantil está disminuyendo, no lo está haciendo lo suficientemente rápido como para alcanzar la meta. Además, el Objetivo N°1 consiste en reducir la mitad las tasas de pobreza extrema y el hambre. Este objetivo se alcanzó 5 años antes de la fecha límite de 2015, pero aún más de 99 millones de niños menores de 5 años están desnutridos y tienen un peso menor al normal. Por otro lado, contar con políticas públicas integrales y de calidad para la primera infancia contribuye a cumplir con el Objetivo N°3 de promover la igualdad entre los sexos, dado que son las mujeres quienes históricamente se hacen cargo de las tareas de cuidado, lo que condiciona su inserción laboral y las recarga con una doble jornada de trabajo.
Naciones Unidas aprobaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que parten de las metas establecidas en los ODM y buscan avanzar más allá. Los ODS fueron presentados en la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible, luego de haber sido debatidos en el seno de la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015. Son 17 objetivos que cuentan con 169 metas asociadas, consideradas integrales e indivisibles, que se propone alcanzar en 2030. Entre ellos, los Objetivos 1 y 2 proponen erradicar la pobreza en todas sus formas y poner fin al hambre, respectivamente (incluyendo la eliminación, para 2025, del retraso de crecimiento y emaciación de todos los niños menores de 5 años). El objetivo 3 se propone garantizar una vida saludable y promover el bienestar para todos para todas las edades (incluye la reducción de la mortalidad materna a menos de 70 por cada 100mil nacimientos, la erradicación de muertes de menores de 5 años por causas prevenibles, la reducción de la mortalidad neonatal y el acceso a servicios de salud sexual y reproductiva); el 4 garantizar una educación de calidad inclusiva y equitativas (incluye asegurar que todos los niños tengan acceso a educación inicial y servicios de cuidado para la primera infancia); el 5 alcanzar la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas (incluye reconocer el trabajo doméstico y de cuidado a través de la provisión de servicios públicos, políticas de protección social y la promoción de la corresponsabilidad tanto al interior como fuera del hogar); y el 6 y 7 se proponen garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua, saneamiento y energía para todos.
Por su parte, las Metas Educativas 2021 (2010) de la Organización de Estados Iberoamericanos proponen, en su Meta General Tercera, aumentar la oferta de educación inicial para niños de 0 a 6 años y potenciar su carácter educativo, garantizando una formación suficiente de los educadores que se responsabilizan de ella (idealmente, título específico de formación inicial). Se espera que para 2015 reciba atención educativa temprana entre el 50% y el 100% de los niños de 3 a 6 años y el 100% para el 2021. En 2015, se espera que entre el 10% y el 30% de niños de 0 a 3 años participe en actividades educativas, y entre el 20% y el 50% lo haga en 2021. Además, se espera que en 2015, entre el 30% y el 70% de los educadores que trabajan con niños de 0 a 6 años tenga la titulación establecida y entre el 60% y el 100% la tenga en 2021.
Por otro lado, las Metas incluyen el diseño de un programa de acción compartido sobre primera infancia que trata de incorporar en su marco de trabajo no solo la dimensión educativa, sino también el contexto social y familiar en que el niño se desarrolla. Para ello se definen objetivos, estrategias y líneas de acción. Los objetivos abarcan desde la sensibilización de la sociedad sobre los derechos de la infancia hasta el apoyo del desarrollo de políticas sociales y educativas integrales para la atención a la primera infancia en Iberoamérica. Las estrategias incluyen el fortalecimiento de programas y políticas de gestión destinados a la creación de centros e infraestructuras y a la dotación de recursos para la atención a la primera infancia, fortalecer alianzas y relaciones institucionales con entidades tanto del sector público como del privado que trabajan en el ámbito infantil y desarrollar modelos de participación de las familias en la educación de sus hijos pequeños.
La Organización Mundial para la Educación Preescolar (OMEP), en su Declaración de la 66ª Asamblea y Conferencia Mundial de la OMEP, realizada en julio de 2014, hizo un llamado para asegurar igualdad de derechos a la educación y a los cuidados para todos los niños, dando prioridad a los más pobres y más vulnerables; a promulgar políticas y prácticas para una educación y cuidados integrales y de alta calidad; asegurar los derechos de todos los niños a una infancia que incluya el juego y el esparcimiento; y promover la participación activa de los niños en asuntos que los preocupan y en su futuro. Por su parte, en la Declaración de Medellín (2015) la OMEP renovó su compromiso con la defensa del derecho a la educación en la primera infancia y realizó un llamado a todos los Estados latinoamericanos y a la sociedad en general a: priorizar la creación y gestión de políticas integrales que contemplen una adecuada articulación intersectorial y multisectorial, para proteger la realización de todos y cada uno de los derechos de los niños; a otorgar centralidad a la educación en el diseño de las políticas, en tanto derecho; promover distintas modalidades de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI); garantizar las condiciones necesarias para la enseñanza; asegurar la continuidad educativa durante la primera infancia unificando criterios y prácticas entre el Nivel Inicial y los primeros grados de la educación básica o primaria; reconocer la importancia de la formación y el rol de los educadores; ofrecer programas de protección y asistencia necesarias para fortalecer a las familias; y exigir a los Estados y demás instituciones el establecimiento de mecanismos de acompañamiento y evaluación para el seguimiento de las políticas de AEPI.
Finalmente, la Comisión para la Educación de Calidad de Todos del Diálogo Interamericano define 5 áreas prioritarias, entre ellas la Inversión Temprana para sentar las bases de aprendizaje. Una estrategia que priorice la inversión temprana debe responder a tres desafíos principales: (i) identificar cuáles programas (y para quiénes) se deben expandir con base en un criterio de costo -eficiencia que considere la calidad de los servicios. La experiencia al respecto muestra que es necesario concentrar recursos en programas de visitas a hogares y apoyo a los padres de bajos recursos y en la expansión del pre-escolar; (ii) definir la institucionalidad de un sector que no encaja fácilmente en el sistema escolar tradicional, lo que supone definir una autoridad coordinadora y rectora y esquemas de coordinación a nivel local; y (iii) establecer las necesidades de financiamiento (Fiszben, 2015). Respecto a esto último, la CEPAL y OEI estimaron los costos incrementales de la expansión de la cobertura en el marco de las Metas Educativas 2021 y establecieron que la expansión de la educación inicial (0-3 años) para alcanzar la meta del 37% de cobertura demandaría un gasto anual adicional de US$9.000 millones, y que la universalización del pre-escolar demandaría $14.000 millones anualmente (Fiszben, 2015).
Abordar los derechos y principios establecidos en estos instrumentos internacionales implica avanzar en políticas públicas de desarrollo infantil temprano que sean integrales y de calidad. Esto supone garantizar el acceso una salud de calidad, nutrición adecuada, aprendizaje temprano, condiciones de agua y saneamiento adecuadas, protección contra la violencia, abuso, explotación y discriminación, que sus familias cuenten con tiempo y dinero para cuidar y que los niños cuenten con los instrumentos y espacios necesarios para ejercer sus derechos a la participación y expresión, entre otros. Sin embargo, lograr abordajes integrales continua siendo un desafío que requiere operar al nivel micro de las familias (prácticas, habilidades, procesos de toma de decisiones), en el nivel meso de la comunidad (servicios a nivel comunitario y organización de la comunidad), en el nivel macro del país (con políticas, presupuestos y recursos) y en el nivel mega, internacional (definición de metas, estándares y mecanismos de financiamiento) (UNICEF, 2006).
Es preciso señalar que la selección de programas presentados en este sitio web no pretende ser exhaustiva ni representativa del universo de políticas destinadas a la primera infancia que existen en cada país. Constituye una selección de aquellas iniciativas que, al menos desde su declamación, se pretenden integrales en su abordaje del desarrollo de la primera infancia e implican articulaciones incluso con políticas y prestaciones de larga tradición en los países (como aquellas referidas específicamente a salud y educación).
En el contenido presentado de cada país, hay una descripción de la reforma o el cambio ocurrido en la última década, contemplando su institucionalidad, financiamiento, resultados y plazos. Además, en algunos países, se presentan algunos casos locales destacados y programas que escapan al universo cronológico de este estudio, pero que merecen una mención en tanto constituyen experiencias pioneras para la región.
Lecciones aprendidas
La gran mayoría de los países de América Latina tuvieron, en los últimos 15 años, un destacable avance en políticas dirigidas a la primera infancia. Muchos lanzaron planes integrales, otros, servicios masivos, y, otros, transferencias dirigidas a esta población. Sin embargo, aún quedan importantes desafíos por delante para que estas iniciativas se traduzcan en mejoras concretas en la situación de los más pequeños, que permitan el goce del derecho de todos los niños al desarrollo pleno de sus potenciales, tal como se declama en la Convención sobre los Derechos del Niño.
Resulta importante notar que parecen conformarse tres grupos de países en función de la profundidad de la integralidad de los avances observados en los últimos años. En primer lugar, un conjunto de países avanzó en el establecimiento de estrategias integrales en su diseño y también integrales en su implementación. Tal es el caso de Chile, Colombia, Cuba y Ecuador. En segundo lugar, surge un grupo de países que realizó importantes avances normativos o discursivos para el establecimiento de estrategias integrales para la primera infancia, pero que, por algún motivo, no llegan a ser comprehensivas en su implementación. Tal es el caso de Brasil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana y Uruguay. Finalmente, existe un conjunto de países que canalizó los avances en materia de políticas dirigidas a la primera infancia a través de programas, sin ninguna pretensión de lograr un abordaje integral. Ejemplos de este conjunto son Argentina, Guatemala, Paraguay, Perú y México.
De esta heterogeneidad en el avance de los distintos países en términos de la integralidad de su abordaje, también se desprenden diversos grados de desarrollo en cuatro niveles: 1) Desarrollo relativo de los programas y servicios; 2) Utilización de herramientas de gestión; 3) Financiamiento y sostenibilidad; 4) Institucionalidad.
En primer lugar, en lo que hace al desarrollo relativo de los programas y servicios, La gran mayoría de las políticas descriptas presentan, al menos, un desarrollo incipiente de tres tipos de servicios para la primera infancia: de cuidado, de educación inicial y de acompañamiento a las familias.
En lo que se refiere a los servicios de cuidado, en todos los casos salvo en Brasil y Ecuador, se enfrentan a un desafío central en materia de extensión de la cobertura. En los casos de Brasil y Ecuador este desafío no es inexistente, sino que es menor. En este punto, un tema fundamental a observar es la definición de la población objetivo de la estrategia o del componente de cuidados. Algunos países aspiran a tener enfoques más universales (como Costa Rica, Cuba, El Salvador, Honduras o Uruguay), mientras que otros países pretenden cubrir a las poblaciones más vulnerables. Por lo tanto, no sorprende que los dos países que se encuentren más cerca de cumplir la meta propuesta, no tengan políticas con aspiraciones universalistas (en Brasil, el objetivo es cubrir a todos los niños en situación de pobreza extrema, mientras que en Ecuador es alcanzar al 65% más vulnerable del país).
A pesar de esta situación, se debe resaltar que, desde una perspectiva histórica, todos los países se encuentran en un proceso de ampliación de la cobertura de los servicios de cuidado. Esto presupone dos desafíos.
El primer desafío se refiere a que la ampliación de la cobertura de los servicios de cuidado a la primera infancia tiene implicancias en términos del financiamiento que debe ser garantizado y lo que esto presupone en la sostenibilidad de las políticas.
El segundo desafío se refiere a la calidad de los servicios y se observa claramente cuando se considera el marco normativo ante el cual los países latinoamericanos deben rendir cuentas. El avance realizado en la extensión de la cobertura de los servicios de cuidado aún dista enormemente, por ejemplo, de las Metas Educativas 2021, no solamente por las brechas actuales en materia de cobertura, sino también por la ausencia de un enfoque que ligue a los servicios de cuidado infantil con el derecho a la educación. Se comprobó que una experiencia educativa de calidad puede compensar parte de las diferencias de desarrollo entre niños pobres y ricos (Rodríguez Enríquez, 2007). En particular, para las poblaciones vulnerables es posible identificar un efecto positivo de los servicios de cuidado, cuando constituyen prestaciones sostenidas, de calidad e integrales (Araujo & López Boo, 2010). La evidencia internacional ratifica estos hallazgos y demuestra que los centros de cuidado pueden tener efectos sustanciales en el desarrollo temprano, pero sólo si se trata de servicios de alta calidad. De no ser el caso, es posible que tengan hasta efectos negativos sobre el desarrollo de los niños (Schady, 2015). De este modo, garantizar la calidad de los servicios de cuidado se vuelve fundamental.
Sin embargo, no existe una definición única de calidad. Existe alguna evidencia que permitiría suponer que no se trata primordialmente de la calidad de la infraestructura, sino más bien de la calidad de los procesos, y en especial, de la calidad de las interacciones entre los niños y sus cuidadores. Esto presupone colocar la atención sobre la formación (inicial y continua) de los cuidadores, en la supervisión del servicio, en el foco que se coloque sobre el desarrollo de los niños, y en la cantidad de niños por cuidador (Schady, 2015).
En el sistema de educación inicial, se observó también un importante desarrollo en la cobertura. La región, en promedio, aumentó su cobertura para los niños de 5 años en un 20% desde fines de la década de los 1990 (donde la cobertura promedio era 63%) a fines de la década del 2000 (donde la cobertura promedio era 83%). Lo que resulta muy interesante es que, en este período, también se corrigió (al menos en parte) la regresividad que tenía el servicio. La diferencia promedio entre el acceso de los niños pertenecientes al primer quintil (que en los 90s era de 51%) con los niños pertenecientes al quinto quintil (en los 90s del 81%), se redujo: a fines de los 2000s, 77% de los niños del primer quintil accedían al sistema de educación inicial, mientras que 94% de los niños del quinto quintil lo hacían (Schady, 2015). Resulta importante resaltar que esta evolución favorable seguramente también fue estimulada a partir de la obligatoriedad de la sala de 5 y de 4 en muchos países de la región.
La evidencia es muy clara al indicar que los niños que concurren al jardín de infantes están mejor preparados para la escuela. Pero aquí de nuevo, la calidad entra en juego. Los docentes son el determinante más importante de cuánto puede un niño aprender en una sala. La efectividad de los docentes es muy variable. Y esto se puede deber a que los docentes no cuentan con las herramientas apropiadas (para lo cual sería necesario brindar más capacitación y supervisión) o a que los docentes no cuenten con los incentivos apropiados (para lo cual habría que revisar la escala salarial de los docentes del nivel inicial).
Un desafío persistente en los servicios de educación en el nivel inicial se vincula con la incorporación de las familias. Pareciera que el sistema de educación inicial (mucho más que los servicios de cuidado) se rigidizan ante la posibilidad de incorporar a los padres y a las madres en las actividades pedagógicas. Modelos como el de comunidades educativas aún distan de ser una realidad en la educación inicial, paradójicamente, el nivel donde mayor utilidad tendría su implementación.
Finalmente, las intervenciones dirigidas a brindar un acompañamiento a las familias en la crianza de sus niños tienen una relevancia crucial. Está demostrado que responsabilizar solamente a los padres por la crianza de sus hijos puede ser una situación subótpima (para los niños) debido a que las familias pueden no contar con recursos, pueden tener menos información de la necesaria (Schady, 2015). Cuando se dan estas situaciones, los niños pueden sufrir vulneraciones a sus derechos en varias dimensiones. Para revertir estas situaciones se idearon los programas de acompañamiento a la crianza, en los que se visitan a los hogares y se trabaja con las madres (principalmente) y los padres en rutinas y actividades estructuradas en beneficio de los niños. Estas intervenciones tienden a tener importantes impactos en el mediano y largo plazo: coeficiente intelectual superior, puntajes más altos en pruebas de matemática y lenguaje, más años de escolarización, menores niveles de depresión, menor participación en actividades criminales, y mejores resultados laborales (Gertler et al.,2013 y Walker et al., 2011, en Shady, 2015).
En las experiencias presentadas de cada país, no abundan las intervenciones de esta naturaleza. Cabe destacar, en este sentido, el programa Creciendo con Nuestros Hijos en Ecuador y el trabajo de cercanía en Uruguay. En estos casos, la escala aún sigue siendo pequeña, y existe un gran interrogante acerca de cómo es posible llevar estas intervenciones a una escala mayor sin perder su efectividad.
Además, algunos países implementaron (ya sea dentro de esquemas integrales o fuera de ellos) transferencias las familias, especialmente destinadas a los niños y, en determinados casos, a los niños en su primera infancia. Se destacan particularmente, los casos de Brasil (con la transferencia de Brasil Cariñoso) y Argentina (con la Asignación Universal por Hijo) que tuvieron importantísimos impactos (aunque en el caso de Argentina no tan bien documentados) en la reducción de la pobreza y la indigencia en las familias con niños pequeños. La salida de la pobreza de estos hogares es, sin duda, una condición necesaria para garantizar el efectivo goce de los derechos de los más pequeños de nuestra región.
También existen grandes heterogeneidades, en los casos presentados, en el vínculo que se realiza para acercar a las familias con los servicios ligados al ámbito de la salud y la promoción de una alimentación saludable. Este componente, tan fundamental en la primera infancia, se encuentra presente en varias de las iniciativas, como la de Chile (como puerta de entrada al sistema), Brasil, Honduras, Uruguay, Nicaragua, Panamá o Colombia. Sin embargo, estas estrategias de incorporación en las políticas de desarrollo infantil de las intervenciones de la salud, tienden a centrarse en los niños más pequeños (de 45 días a 2 años), especialmente en la dimensión biofísica del desarrollo (priorizando acciones de nutrición). En cambio, a partir de los 3 años de edad, el componente ligado a la salud y a la nutrición va perdiendo paulatina importancia frente a la dimensión educativa que cobra una centralidad mayor.
De este modo, de este primer punto se desprenden una serie de lecciones. Por un lado, todas las experiencias analizadas se encuentran realizando un esfuerzo importante para ampliar la cobertura de los servicios de cuidado infantil y educación inicial, especialmente para los niños de tres años o más. En la amplia mayoría de los casos, estos esfuerzos parecerían centrarse en incorporar a los sectores más vulnerables. Este punto podría entrar en tensión con un objetivo deseable de estas políticas (por ahora, sólo incorporado en el caso de Costa Rica): promover la diversidad social en el interior de las salas, otorgando cupos a las clases medias. Estudios evidencian que la generación de este tipo de heterogeneidades incide virtuosamente en el desarrollo de todos los niños, pero especialmente en aquellos provenientes de sectores socioeconómicos más vulnerables (Veleda, Rivas, & Mezzadra, 2011) y, en términos generales, en la generación de una mayor cohesión social (Marcó Navarro, 2014). Entonces, cada país se encuentra, explícita o tácitamente, dirimiendo un trade off entre ampliar la cobertura focalizadamente o más universalmente.
Una segunda tensión que surge, en este sentido, es entre cobertura y calidad. La preocupación central de las experiencias aquí presentadas es sin duda la extensión de la cobertura de estos servicios, pero la discusión sobre su calidad parece estar relegada a un segundo plano. Esto se debe, al menos en parte, a lo difuso del mismo concepto de calidad. Existen múltiples y diversas respuestas a la pregunta de qué se entiende por estándares mínimos de calidad de acuerdo al contexto (nacional, cultural y comunitario). En cualquier caso, es altamente probable que sea necesario fortalecer las capacidades que los adultos que acompañan a los niños en su desarrollo: los padres, los cuidadores y a los docentes.
Un segundo punto se refiere a los diversos niveles de desarrollo relativo en la utilización de herramientas de gestión como los sistemas integrados de información social, los protocolos de intervención o los sistemas de monitoreo y evaluación.
Los sistemas de información unificados son una herramienta crucial para permitir la articulación de las intervenciones con otras políticas y también, principalmente, para habilitar la posibilidad de concebir a las familias como una unidad de intervención. En este sentido, llama la atención la ausencia de estos sistemas en casos como el de Chile, Argentina, Perú, México y Costa Rica. Los protocolos de intervención, por su parte, también son una herramienta clave para garantizar una implementación homogénea de las políticas en el territorio y también para posibilitar su sostenibilidad a futuro. Son pocos los casos (como el de Ecuador, México, Panamá, y Uruguay) que cuentan con esta útil herramienta de gestión.
Finalmente, por su parte, los sistemas de monitoreo y evaluación son una herramienta fundamental para gestionar cualquier política. No solo permiten corregir errores y ajustar el diseño de las intervenciones mientras son implementadas, sino que solamente se puede dirimir la eficiencia y eficacia real de las políticas a partir de su evaluación. En este sentido, también llama la atención la ausencia de estos sistemas en casos como el costarricense, el peruano, el dominicano, y el argentino, mientras que otros países como Honduras se proponen avanzar fuertemente en este sentido como parte de la política en curso. En la mayoría de los casos donde sí se han desarrollado estos sistemas, aún tienen un fuerte foco en evaluaciones de proceso o, en el mejor de los casos, de resultado. Las evaluaciones de impacto existentes son pocas y carecen de sistematicidad. Esto podría deberse, al menos en parte, al debate entre el enfoque de derechos y el desarrollo de evaluaciones experimentales.
En este punto, la lección que se desprende es que resulta fundamental invertir desde el inicio en un diseño que permita la evaluabilidad de las políticas de desarrollo infantil. Esta es la única forma de lograr determinar qué funciona y qué no, y también ir corrigiendo el rumbo durante la implementación, a partir del monitoreo fuertemente basado en sólidas herramientas de gestión (sistemas de información social y protocolos de intervención).
Un tercer nivel de desafíos se vincula con el financiamiento y la sostenibilidad de estas políticas. Se destacan, por la positiva, dos casos. En primer lugar, el caso de Colombia, donde la Estrategia de Cero a Siempre cuenta con recursos garantizados por Ley a partir de la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones. En segundo lugar, el caso de Costa Rica, donde también por Ley, la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil cuenta con un 4% de los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF). En ambos casos, y aunque estas normas aún no se cumplen en la práctica, resulta destacable que se cuente con instrumentos legales que garanticen una disponibilidad de recursos para el desarrollo de las políticas dirigidas a la primera infancia. Este no es el caso en la mayoría de las experiencias presentadas, en las que se debe defender año a año los recursos requeridos en las leyes de presupuesto (o quinquenalmente, en el caso uruguayo).
En este punto, surge la importancia de generar, paralelamente con los servicios e intervenciones, los pactos fiscales y acuerdos presupuestarios que las respalden en el largo plazo. En la mayoría de los casos, se observa que los compromisos políticos con la primera infancia no necesariamente se traducen en la institucionalización de la inversión requerida y su blindaje en el mediano o largo plazo. Los casos que han logrado avances en este sentido muestran una lección: resulta crucial contar como aliados con quienes cumplen el rol de la asignación de los fondos (sociales), a partir de la colocación, en el debate público, de la premisa que invertir en la primera infancia es una apuesta al desarrollo presente y futuro de la sociedad y las economías nacionales.
El cuarto, y probablemente el mayor, nivel de desafíos que enfrentan las experiencias aquí presentadas se vincula a su institucionalidad. Sólo en dos países no existen elementos normativos que encuadren las políticas dirigidas a la primera infancia (Paraguay y Ecuador). Luego, en el caso de Perú, a pesar de que sí existen las normas que podrían encuadrar una política integral dirigida a la primera infancia, éstas no se implementan ni se vinculan explícitamente con la existencia, por ejemplo, del Programa Cuna Más de servicios de cuidado infantil y acompañamiento familiar. En la mayoría de los casos, a pesar de contar con el marco normativo necesario, se observa un importante reto en fortalecer la coordinación interinstitucional que podría permitir un enfoque integral (tanto articulando sectores como niveles de gobierno, y también generando vínculos con la sociedad civil y el mundo empresario). En varios casos, este desafío se vincula directamente con la ausencia de una autoridad rectora clara en las políticas de primera infancia (como en Perú, Costa Rica y Argentina), o su incipiente generación o cambio (como en Chile y en Uruguay). En otros, como en Colombia, se relaciona con la resistencia de los niveles locales y departamentales a darle la prevalencia que por ley tienen los temas de infancia.
Al respecto, el Programa Educa a Tu Hijo de Cuba presenta un caso interesante en términos de integralidad. Creado en 1992 constituye un programa pionero en la región que ha sido declarado como un programa de éxito y aplicable en la región Latinoamericana por UNICEF, dado que ofrece un buen ejemplo de cómo integrar los programas de educación con los de salud y cómo construir políticas intersectoriales de desarrollo infantil temprano. En particular, el enfoque de la salud en Cuba abarca también los determinantes no médicos (educación, nutrición, vivienda, empleo y cohesión social). Los médicos de familia, actores clave del Programa, cuentan con una formación que incluye aspectos psicológicos y sociológicos, por lo que trabajan con los individuos y comunidades en la búsqueda de promover el desarrollo integral del niño (Foro Mundial de Grupos de Trabajo por la Primera Infancia, 2009).
La intensidad de la intersectorialidad es dependiente de la medida en que el modelo que la fundamenta considere la inclusividad en el ciclo de políticas y el logro de mancomunidad entre los sectores involucrados. La intersectorialidad de alta intensidad surge cuando hay inclusividad y mancomunidad (Cunnil-Grau, Fernández, & Thezá Manríquez, 2015). Para que exista inclusividad, los sectores y niveles gubernamentales deben intervenir desde la planificación hasta la evaluación de las acciones, lo que implica partir de objetivos compartidos claramente identificados y contar con una racionalidad integradora introducida en el presupuesto. Para que exista mancomunidad, los sectores y niveles de gobierno deben compartir recursos, responsabilidades y acciones, así como sistemas de información (Cunnil-Grau, Fernández, & Thezá Manríquez, 2015). Cuando solo existe uno de los dos procesos, o cuando los sectores involucrados no intervienen en el diseño y planificación de la política o la mancomunidad se expresa sólo en la ejecución de determinadas acciones, la intersectorialidad es de baja intensidad. Un abordaje integral de un problema complejo requiere de intersectorialidad de alta intensidad, que implica alteraciones en el diseño y contenidos de las políticas sectoriales así como en las rutinas, prácticas de trabajo y en las metodologías de entrega de los bienes y servicios (Cunill-Grau, Repetto, & Bronzo, 2015).
La ausencia de intersectorialidad de alta intensidad en la gran mayoría de políticas presentadas tiene una implicancia directa en el goce de los derechos de los niños en su primera infancia. Es fundamental tener presente la aclaración realizada por la Observación General No. 7, que establece que la Convención sobre los Derechos del Niño debe aplicarse de forma holística en la primera infancia, teniendo en cuenta los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos. Esta forma de comprender la aplicación de la Convención dista mucho de lo que se observa en la realidad de la mayoría de las experiencias aquí presentadas.
Sin embargo, es necesario resaltar que existen excepciones destacables en ese sentido. Algunos países de la región dieron pasos firmes para priorizar estas políticas desde las más altas esferas de gobierno y están logrando importantes avances, partiendo desde un enfoque integral. Algunos casos emblemáticos a nivel regional son el Sistema de Protección a la Primera Infancia Chile Crece Contigo, la estrategia colombiana de Cero a Siempre en Colombia, la política Uruguay Crece Contigo, y Brasil Cariñoso. Un prerrequisito fue fundamental en todos los casos: el enorme compromiso de quien ejercía o ejerce la presidencia de la República al ubicar en el centro de sus prioridades la atención amplia y de calidad a la primera infancia, desde el momento de la gestación. En los casos de Chile, Colombia y Uruguay, la puesta en marcha de estas políticas tuvo como base un diseño que incluyó a todos los sectores que luego se verían involucrados en su implementación, factor clave para asegurar la legitimidad y efectividad. El caso del Chile Crece Contigo avanzó más allá, y convocó a todos los actores del espectro político y a especialistas de las distintas disciplinas en el diseño de la política. Esto permitió dar mayor rigurosidad técnica y mayor consenso político desde la construcción del abordaje integral (Repetto, Veleda, Mezzadra, Díaz Langou, Aulicino, & Acuña, 2015). Al respecto, también destaca el caso hondureño, cuyo largo proceso de consulta y consenso para la definición de la política implicó la participación de familias y niños de 4 a 6 años, actores claves y frecuentemente invisibilizados en estos procesos.
Reconocer los derechos y principios establecidos en los instrumentos internacionales presentados en la introducción, implica avanzar en políticas públicas de desarrollo infantil que sean universales, integrales y de calidad. Estos tres rasgos siguen siendo desafíos en los países de América Latina, y, por ende, el goce del derecho de los niños más pequeños a su desarrollo pleno aún no se encuentra garantizado. La región se encuentra en un momento histórico clave y propicio para avanzar sobre estos desafíos y los avances realizados constituyen pasos firmes hacia dicho objetivo.
