No dia 25 de agosto, consolidou-se no Congresso Nacional a aprovação, mais do que necessária, do Novo Fundeb – o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica. Com promulgação da Emenda Constitucional 108/2020 (PEC15/2015, na Câmara; e PEC26/2020, no Senado), vivenciamos um momento histórico do País: a constitucionalização de uma política muito bem elaborada, debatida democraticamente ao longo de três anos, com foco na redução de desigualdades e com novos incentivos ao avanço dos indicadores de qualidade educacional. Um extraordinário avanço para a Educação e para o Brasil, já que ela é fundamental para que possamos ter um País mais desenvolvido social e economicamente. (Veja abaixo, ponto a ponto, a avaliação do Todos sobre o que muda).

++APROVADO SIM! MAS, E AGORA? VEJA O QUE ACONTECE AGORA QUE O NOVO FUNDEB FOI CONSTITUCIONALIZADO

O Todos Pela Educação tem defendido nos últimos anos que o Fundeb fosse votado com celeridade e com qualidade, de forma que tivéssemos segurança que a política fosse perpetuada com um desenho aprimorado. E nos movimentamos intensamente na imprensa e junto aos atores políticos para que isso se concretizasse. Mas é fundamental um alerta: a aprovação da Lei não encerra o assunto e não gera, automaticamente, um mecanismo capaz de melhorar a Educação Básica. É preciso, em seguida, trabalhar na etapa de regulamentação, para que se estabeleça a forma de operacionalização da política e que se defina com maior clareza alguns pontos desafiadores colocados no texto constitucional.

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As mudanças no Fundeb são para melhor?

Confira como o Todos Pela Educação avalia as mudanças introduzidas pela PEC do novo Fundeb em 8 temáticas:

1) Prazo de vigência
2) Tamanho da complementação da União
3) Distribuição da complementação
4) Repartição de ICMS entre os municípios
5) Subvinculação do Fundeb e de recursos de manutenção e desenvolvimento da Educação para despesas específicas
6) Previsões constitucionais, padrões mínimos de qualidade e Custo Aluno-Qualidade
7) Transparência e controle social do Fundeb
8) Cesta de tributos distribuídos pelo Fundeb

1- O prazo de vigência do Fundeb

Modelo atual: 31 de dezembro de 2020.

O que muda? Não haverá mais o prazo de vigência, isto é, uma data em que a política poderia expirar. Assim, o Fundeb torna-se uma política permanente do Estado brasileiro. Mas isso não significa que o mecanismo permanecerá imutável indefinidamente. Periodicamente, o Congresso Nacional revisará o funcionamento do fundo. Primeiro em 2026, como aponta a PEC, e depois decenalmente: 2036, 2046 e assim por diante. O novo Fundeb entra em vigor em 1 de janeiro de 2021, sendo implementado gradativamente até 2026.

O que o Todos pensa: A constitucionalização do Fundeb dá maior segurança sobre continuidade de uma política pública tão importante. Mas o cenário da educação brasileira seguirá mudando e será preciso aperfeiçoar o Fundeb ao longo do tempo; o prazo decenal de revisão é uma boa forma de fazer isso. É a primeira vez que uma política social dessa magnitude entra na Constituição com um dispositivo que permite sua revisão e melhoria periódica.

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2- O tamanho da complementação da União

Modelo atual: O Fundeb é uma combinação de 27 fundos (um em cada estado e no Distrito Federal). A União destina para complementação ao Fundeb um mínimo de 10% da soma dos 27 fundos estaduais (R$ 15,8 bilhões) – na prática, o governo federal nunca fez um repasse maior do que esse percentual.

O que muda? A complementação da União aumentará de 10% para 23% sobre o total arrecadado pelos 27 fundos estaduais. Esse crescimento será gradual, até 2026 (com 12% em 2021). Em valores atuais, isso significa expandir a complementação anual de R$ 15,8 bilhões para R$ 36,3 bilhões. O valor do investimento adicional total até 2026 (65 bilhões) é equivalente a 0,7% da arrecadação federal prevista para o período.

O que o Todos pensa: o Todos Pela Educação sempre defendeu que a União ampliasse o percentual de complementação ao Fundeb, com uma defesa sempre associada a mudanças na forma de redistribuição, de forma a garantir que o dinheiro pudesse chegar, de fato, às rede de ensino menos favorecidas em termos de recursos por aluno. Ao relacionarmos investimento per capita e resultados de aprendizagem, encontramos um limite abaixo do qual é estatisticamente raro que os municípios alcancem indicadores razoáveis (mesmo aqueles com boa gestão): esse valor é de aproximadamente R$ 5.500 por aluno/ano. Atualmente no Brasil, 46% das redes brasileiras se encontram abaixo desse patamar. Para melhorar esse quadro, portanto, esses dois movimentos eram necessários – aumentar a complementação e mudar as regras de redistribuição. Vale dizer, também, que a defesa desse aumento buscou respeitar o equilíbrio fiscal e para tanto apresentamos diversas fontes de recursos federais que poderiam financiar as regras do novo Fundeb. Também pautamos a indução de melhorias na gestão – em nosso discurso, jamais dissociamos recursos e gestão, uma vez que nenhum dos dois, sozinho, é capaz de promover as melhorias necessárias no acesso à educação de qualidade. Essas alterações foram todas contempladas na proposta, conforme será detalhado abaixo.

 + VEJA NOTA TÉCNICA SOBRE A RELAÇÃO ENTRE  INVESTIMENTO E QUALIDADE

3- As regras de distribuição da complementação da União

Modelo atual: Os 10% complementados pela união são destinados à equalização dos valores aluno/ano médios (Valor Aluno/Ano Fundeb – VAAF) dos fundos estaduais, elevando o patamar de investimento dos estados mais pobres (e, portanto, com menor VAAF) até que esses eles atinjam o valor mínimo aluno/ano nacional. Em 2019, 10 estados receberam complementação da União.

O que muda? A complementação da União, agora de 23% sobre o total arrecadado pelos fundos estaduais, passa a ser dividida em três partes, cada uma sendo direcionada segundo critérios diferentes, conforme abaixo:

• 10 pontos percentuais (p.p) seguindo o critério atual, ou modelo “VAAF”, destinado aos estados mais pobres. O percentual utilizado nesse modelo não terá modificação ao longo da transição;

• 10,5 p.p serão distribuídos às redes de ensino, independentemente do estado de origem, com menor Valor Aluno/Ano Total (VAAT). A diferença do VAAF para o VAAT é que o segundo considera também outras receitas vinculadas à Educação fora do Fundeb; por isso, o modelo “VAAT” é o mais equitativo, permitindo que o recurso chegue onde mais precisa.  Destaca-se ainda que 50% desses recursos (ou 5,25 p.p da complementação) deverão ser destinados à Educação Infantil. Em caso de falta de vagas na rede pública, esses recursos poderão ser destinados a escolas de Educação Infantil conveniadas com o poder público. Esse modelo será implementado gradativamente a partir de 2021;
• 2,5 p.p serão distribuídos às redes de todo o Brasil que cumprirem condicionalidades de melhoria de gestão e que tiverem evolução nos indicadores de atendimento, aprendizagem e redução de desigualdades. Esse modelo será implementado paulatinamente a partir de 2023.

O que o Todos pensa:  Mudar as regras de distribuição para que os municípios mais pobres recebessem recursos da complementação da União, independentemente do estado onde são localizados, foi o maior ponto de incidência do Todos Pela Educação – e é também onde reside a força redistributiva da proposta. As estimativas indicam que patamar mínimo de investimento por aluno/ano deve saltar de R$3.700 para R$5.700 em 2026, quando se finaliza o processo de ampliação da contribuição da União. Durante os debates, redes com maior patamar de investimento demonstraram preocupação com uma possível queda no gasto com Educação e, consequentemente, a descontinuidade com algumas políticas públicas. Com a pandemia de Covid-19, essa preocupação ganha maior relevo. A escuta atenta da Dep. Professora Dorinha foi fundamental para que se chegasse a esse modelo híbrido, que garante maior equidade sem perdas.

A destinação de um percentual para a indução de resultados educacionais associados à equidade é também um ponto positivo da proposta, pois busca estimular não apenas a melhoria de indicadores médios, mas ao avanço destes com a redução das disparidades educacionais. É importante destacar o papel fundamental da Lei de Regulamentação que seguirá a PEC para uma melhor definição dos critérios de distribuição desses recursos, buscando a efetiva redução da desigualdade.

4- Repartição do ICMS entre os municípios

Modelo atual: 25% do ICMS recolhido em cada estado é distribuído aos municípios, de acordo com a seguinte regra: 75% por VAF (valor adicionado fiscal, grosso modo “onde é recolhido o imposto”) e 25% de acordo com critérios definidos em lei estadual.

O que muda? A regra de distribuição da cota municipal do ICMS passa a ser de 65% por VAF e 35% de acordo com critérios definidos em lei estadual. Pelo menos 10 dos 35 p.p serão distribuídos por indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade na rede do município, considerado o nível socioeconômico dos alunos. Isso significa, pelo menos, R$ 12 bilhões (em valores de 2019) distribuídos por critérios de qualidade e equidade educacional, definidos em cada estado.
Os estados terão dois anos para aprovar leis que versem sobre a nova distribuição do ICMS.

O que o Todos pensa:  Esse é outro ponto importante na indução de melhorias na gestão dos sistemas de ensino, pois incentiva, com a redefinição das regras de distribuição do ICMS, que mais Estados repliquem o bom modelo cearense que atrela parte da cota municipal desse imposto ao avanço de resultados educacionais. Cabe o alerta de que a eficácia desses indutores está nos detalhes: só funcionam quando acompanhados de uma sólida política pedagógica e muito apoio aos gestores e professores.

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5- Subvinculação do Fundeb e de MDE para despesas específicas

Modelo atual: Hoje, no mínimo, 60% dos recursos recebidos por meio do Fundeb devem ser destinados à remuneração dos profissionais do Magistério na ativa.

O que muda? No mínimo, 70% dos recursos recebidos por meio do Fundeb deverão ser destinados à remuneração dos profissionais da Educação na ativa (atenção: abarca mais categorias de profissionais, como merendeiras e vigilantes). Dos recursos relativos à complementação da União no modelo “VAAT” (10,5 p.p), pelo menos 15% deverão ser aplicados em despesas de capital (que são obras e investimentos).

A partir da aprovação da PEC, a Constituição Federal passará a vedar o uso de recursos vinculados à Manutenção e Desenvolvimento da Educação para o pagamento de aposentadorias e pensões. Tal já era o entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU), em interpretação da Lei nº 9.394/1996, mas muitas redes de ensino fazem essa aplicação equivocada.

O que o Todos pensa:  O Fundeb foi uma política fundamental para fomentar a valorização da carreira docente, que ainda carece de maior atenção, não apenas no que se refere à remuneração. Entendemos que o texto avança ao mudar o termo para profissionais da educação, ampliando o número de categorias consideradas, dando maior flexibilidade de organização da folha salarial aos gestores. Mas lembramos também, em contraponto às críticas sobre essa vinculação, que 98% das redes municipais já gastam mais de 80% do que recebem via Fundeb com salários de profissionais da educação. Ou seja, se há uma preocupação – legítima – de que os orçamentos estão praticamente todos destinados à folha salarial, não é a regra existente no Fundeb que causa esse fenômeno e não haverá impacto prejudicial da nova regra.

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6- Previsões constitucionais, padrões mínimos de qualidade e CAQ

Modelo atual: A Constituição Federal apenas cita que deverá ser garantido um padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira da União. O regime de colaboração federativo deve assegurar a universalização do ensino obrigatório. Além disso, prevê a existência de piso salarial do Magistério público, regulamentado em lei federal.

O que muda? Será mantida a previsão constitucional do piso salarial do magistério público, regulamentado em lei específica. Caso o texto da PEC seja aprovado como está hoje, a Constituição passará a determinar que o regime de colaboração federativa deverá também assegurar a qualidade e a equidade do ensino, considerando inclusive que cada localidade deverá exercer ação redistributiva em relação a suas escolas (equidade interna). Além disso, a Constituição também definirá que o padrão mínimo de qualidade considerará as “condições adequadas de oferta e terá como referência o custo aluno qualidade”, determinadas por lei complementar de regime de colaboração educacional. A mudança não se refere especificamente ao Fundeb, mas ao conjunto de regras do financiamento da Educação.

O que o Todos pensa:   A previsão constitucional da lei do piso do magistério é importante, na medida em que faz parte do atual arcabouço de deveres educacionais – seu conteúdo poderá ser revisitado à luz das inovações do novo Fundeb. Além disso, é positiva a inclusão na Constituição de que o regime de colaboração deverá assegurar qualidade e equidade na educação, incluindo a chamada “equidade interna às redes”. Após a aprovação da PEC no Senado, o Congresso Nacional deverá se debruçar sobre a lei de regulamentação do Fundeb e o CAQ será um dos principais pontos a serem debatidos – ainda que sua definição deva ocorrer no bojo de outra lei, a do Sistema Nacional de Educação (SNE). O Todos Pela Educação defende que é preciso assegurar recursos para uma educação digna com especificação a partir de premissas e conceituação mais robustas do que as determinadas pelo CAQ atualmente em debate, que tende a reduzir a discussão de qualidade a uma lista extensiva de insumos e a um valor monetário correspondente. Nesse sentido, devemos considerar adequadamente a diversidade de contextos no Brasil e o fato de que a relação gasto/qualidade depende, também, da gestão e dos processos educacionais. Cabe ao Congresso Nacional aprofundar o debate sobre esse dispositivo sobretudo durante a discussão do SNE, para garantir adequada pactuação federativa e para evitar que o dispositivo venha a  inibir a construção de soluções específicas de cada realidade  e a implementação de importantes políticas educacionais pelo risco de  judicializações.

+ VEJA ANÁLISE DO TODOS SOBRE O CAQ 

7- Transparência e controle social do Fundeb

Modelo atual: Cada município e estado e o Distrito Federal tem um Conselho de Acompanhamento e Controle Social (Cacs), que tem autonomia e competência previstas em lei para acompanhar as contas municipais, estaduais e distritais do Fundeb.

O que muda? Será mantida a previsão dos Cacs, com autonomia e competência previstas em lei, com a nova possibilidade de que sejam integrados aos demais conselhos de Educação. Ademais, será garantido, constitucionalmente, no Art. 163-A, a rastreabilidade, comparabilidade e publicidade dos dados fiscais e contábeis, com divulgação em meio eletrônico de amplo acesso público, conforme propõe a PEC 26/2020.

O que o Todos pensa: Fortalecer o controle social do Fundeb é um dos pontos que têm sido defendidos pelo Todos desde os primeiros desenhos da proposta que apresentamos como contribuição ao debate na Câmara dos Deputados. As mudanças trazidas pela PEC visam assegurar maior transparência e prestação de contas e isso é fundamental para garantir a correta aplicação dos recursos do fundo.

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8- Cesta de tributos distribuídos pelo Fundeb

Modelo atual: Dos recursos que compõem o Fundeb atual, 20% são das arrecadações de ICMS, IPVA, FPE, FPM (sem adicionais de julho e dezembro), ITR, ITCMD, IPI-Ex e Lei Kandir. Entenda mais aqui.

O que muda? Serão excluídas das cestas de tributos as compensações relativas à Lei Kandir (cerca de R$ 1 bi em 2020, na soma do Brasil). Na eventualidade de extinção ou substituição de impostos por reforma tributária, será garantida aplicação equivalente à anteriormente praticada no Fundeb e nas despesas com MDE.

O que o Todos pensa:  O Todos defendeu a manutenção dos recursos relativos Lei Kandir na cesta do Fundeb, considerando que eles derivam de compensação ao ICMS.

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