O recesso parlamentar que se inicia na próxima semana encerra um período que foi de alerta para o financiamento da Educação no Congresso Nacional. O Novo Fundeb, conquista desta Legislatura, não foi suficientemente protegido pelos tomadores de decisão e sofrerá as consequências severas das recentes medidas aprovadas para amortizar a alíquota do ICMS nos combustíveis.

A Lei Complementar nº 194, de 23 de junho de 2022, recentemente sancionada, que altera a arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS), concretiza uma enorme perda para a Educação Básica do País. O Todos Pela Educação calculou em R$ 19,2 bilhões o impacto da limitação do ICMS no Fundeb, a principal política de financiamento da Educação Básica do país. Segundo avaliação mais recente divulgada pela COMSEFAZ, considerando uma renúncia de R$ 115 bilhões a ser aferida pelos estados até o final de 2022, a magnitude do impacto no Fundeb poderia ser de até R$ 26,5 bilhões.

Ao sancionar a nova norma, o presidente da República, Jair Bolsonaro, vetou o trecho que resguardava as vinculações de receitas do Fundeb proporcionalmente à dedução dos contratos de dívida dos estados (art. 5º) e o mecanismo que previa a compensação pela União para a manutenção da disponibilidade financeira dos mínimos constitucionais de saúde e educação nos mesmos patamares de antes da redução das alíquotas (art. 14). Ambos os dispositivos foram adicionados pelo Senado Federal e avalizados pela Câmara dos Deputados, na tentativa de reduzir os danos da futura legislação.

Embora houvesse sinalização de mobilização parlamentar para que os vetos fossem apreciados na Sessão do Congresso Nacional ocorrida em 5 de junho, os dispositivos sequer foram pautados. Portanto, é urgente que o Congresso Nacional tome a iniciativa de pautar e votar pela derrubada dos vetos aos artigos 5º e 14.

Por fim, seguimos atentos a outra proposição que também pode impactar os recursos da Educação Básica, a PEC 1/2022 (hoje apensada à PEC 15/2022 – CD), aprovada pelo Senado Federal e em tramitação na Câmara dos Deputados. Inicialmente pensada para trazer compensações financeiras diretas aos estados como contrapartida à extinção da alíquota de ICMS sobre diesel e gás e à redução daquela incidente sobre o etanol, a PEC tornou-se um conjunto de benefícios que serão distribuídos até o final de 2022 a diversos segmentos da população. 

Em que pese a necessidade de proteger os mais vulneráveis frente aos problemas econômicos que o país enfrenta, o auxílio financeiro direto aos estados foi significativamente reduzido. A potencial compensação livre aos estados prevista passou, durante a tramitação legislativa, de R$ 29,6 para R$ 3,8 bilhões. Ainda que exista a previsão de vinculação de parte deste valor para atendimento ao Fundeb, o recurso é significativamente insuficiente para arcar com o déficit que se abaterá sobre a Educação Básica.

Leia, a seguir, a íntegra da nota publicada pelo Todos Pela Educação em 30 de maio de 2022.

O Todos Pela Educação expressa preocupação com a Lei Complementar nº 194, de 23 de junho de 2022, que altera a arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) sobre combustíveis e energia elétrica em todos os estados brasileiros. Embora os congressistas tenham, em sua maioria, votado favoravelmente ao projeto com o objetivo de controlar a inflação e melhorar o bem-estar da população brasileira, a alteração da legislação impacta negativamente as condições de investimento público em Educação – justamente no momento mais desafiador para a recuperação dos direitos de aprendizagem das crianças. 

Os vetos impostos pela Presidência da República aos artigos 5º e 14, que previam formas de resguardar a aplicação de receitas relacionadas à manutenção e desenvolvimento do ensino e o Fundeb – seja por manutenção de vinculação proporcional ao abatimento da dívida dos estados ou por compensação da União -, agravam consideravelmente o cenário de financiamento da Educação. É preciso que o Congresso Nacional reaja à interdição dessas alternativas, que foram incluídas no texto aprovado por iniciativa do Senado Federal e avalizadas pela Câmara dos Deputados.

Segundo as estimativas do Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz), a limitação do ICMS aprovada pela Câmara dos Deputados produzirá uma frustração de arrecadação da ordem de R$ 115 bilhões por ano para os estados e municípios brasileiros, entes federativos responsáveis por quase 80% das matrículas da Educação Básica. Ainda de acordo com o Comsefaz, a trava de perdas tributárias nominais construída como solução de equilíbrio tende a ser inócua, sem produzir recomposição orçamentária para nenhum estado senão aqueles em recuperação fiscal (Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul).

A redução abrupta do ICMS afeta diretamente a capacidade de investimento público em Educação, uma vez que no mínimo 25% de sua arrecadação deve ser destinada à manutenção e desenvolvimento de ensino, conforme o Art. 212 da Constituição Federal. Isso não quer dizer que o dano à Educação será necessariamente de 25% da frustração de arrecadação do ICMS, mas sim que a aplicação mínima obrigatória nas redes municipais e estaduais cairá nessa proporção – o que tende a reduzir o investimento educacional principalmente nas localidades que aplicam valores próximos ao mínimo constitucional. Vale frisar que o ICMS é o principal imposto financiador da Educação, e que um quarto de sua arrecadação é compartilhada com os municípios. Além disso, o mesmo cenário desafiador será vivido na área da Saúde, onde também há vinculação tributária para investimentos públicos.

Se o cenário de impacto não é homogêneo em todo o país, há um efeito prejudicial à Educação em todos os estados que é inquestionável: o enfraquecimento do Fundeb. Em concordância com o Art. 212-A da Constituição Federal, 20% do ICMS arrecadado automaticamente alimenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), que existe no âmbito de cada uma das 27 Unidades Federativas. O recurso de cada Fundeb estadual é redistribuído entre redes públicas de ensino de acordo com o número de matrículas, sendo a principal fonte de investimento educacional nas localidades de maior vulnerabilidade econômica. Adicionalmente, a União tem a responsabilidade de complementar os recursos do Fundeb onde há menor capacidade de arrecadação tributária. O funcionamento dessa política pública é responsável por reduzir 70% da desigualdade de investimentos em Educação e ampliar em dez vezes o investimento mínimo por aluno no país, conforme estimativas produzidas pelo Todos Pela Educação.

Na prática, havendo frustração de arrecadação do ICMS na ordem de 115 bilhões por ano, segundo estimativa da COMSEFAZ, isso significará uma redução de pelo menos R$ 23 bilhões dos fundos estaduais do Fundeb, causando severas dificuldades sobretudo para os municípios que dependem dessa política pública para manterem em funcionamento suas redes de ensino. Além disso, significará uma redução de R$3,45 bilhões da complementação da União ao Fundeb, que hoje é fixada em 15% da soma dos fundos estaduais. Ao todo, a perda total do Fundeb, no cenário de 2022, será de R$ 26,5 bilhões, ou aproximadamente 11% de diminuição em termos nominais da principal política de financiamento da Educação Básica do país. Comparativamente, R$ 26,5 bilhões é mais do que todo o recurso que a União destinou para a complementação da União ao Fundeb em 2021 e é praticamente sete vezes o valor do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) para 2022.

Para os estados e municípios que mais dependem do Fundeb, a diminuição abrupta de arrecadação do ICMS sobre combustíveis produzirá severas dificuldades de honrar o pagamento dos profissionais da Educação planejado para 2022. Ainda que não ocorra redução tributária nominal, o que vinha sendo considerado para os acordos de valorização remuneratória neste ano era um cenário de aumento da arrecadação. A frustração de receitas do ICMS pode fazer com que haja escassez de recursos no final do ano para comportar tais despesas adicionais de valorização salarial, necessárias tanto na perspectiva do cumprimento do piso salarial do magistério (que foi ampliado em 33,24% de 2021 para 2022) quanto no contexto de que estados e municípios não puderam dar nenhum reajuste aos servidores públicos entre 2020 e 2021 (em função da Lei Complementar Federal nº 173/2020). 

Obras escolares e contratos educacionais que passaram por redimensionamentos de preço para refletir a inflação de custos também podem ser prejudicados. Isso significa, potencialmente, atrasos na construção de creches, em reformas de infraestrutura escolar, carência de insumos didáticos e administrativos e até mesmo dificuldades de operação de redes de transporte escolar terceirizado.

Adicionalmente, para além de ameaçar investimentos básicos cujos valores já estão fixados, as redes municipais e estaduais podem vir a abdicar de estratégias já planejadas para as quais faltarão recursos, como expansão do atendimento em tempo integral, provisão de carga suplementar de trabalho docente para atividades de recuperação de aprendizagem, organização de equipes de psicólogos escolares e programas de formação de educadores. Tais investimentos são altamente necessários frente aos efeitos nocivos da pandemia nas condições de aprendizagem das crianças.

A prioridade de futuro do país, nesse momento, deve ser investir ainda mais na Educação Básica. A Lei Complementar nº 194, de 23 de junho de 2022 e os vetos nos artigos 5° e 14, portanto, promovem o exato oposto. Durante a pandemia, saltou de 25% (2019) para 41% (2021) a proporção de crianças de 6 e 7 anos que não sabem ler e escrever (Pnad Contínua/IBGE). A desigualdade do indicador entre as famílias mais pobres e mais ricas aumentou em 50%. Por sua vez, a situação de saúde mental dos estudantes foi profundamente agravada – por exemplo, 70% dos estudantes da rede estadual de São Paulo relataram sintomas de depressão e ansiedade no retorno letivo. São indicadores que evidenciam o tamanho do desafio a ser vencido pelas gestões públicas na área da Educação, que precisarão de recursos financeiros para implementar políticas de largo impacto com foco na reversão dos danos no médio e no longo prazo.

À luz de tais perspectivas, a preocupação é que os Congressistas deixem de considerar os prejuízos da perda de capacidade de investimento na Educação Básica em 2022 ao não avaliarem os impactos das medidas aprovadas recentemente. 

Diante disso, propomos ao Congresso Nacional: 

• Pautar o mais rapidamente possível e derrubar os vetos relacionados ao artigo 5º e ao artigo 14 da Lei Complementar nº 194, de 23 de junho de 2022, garantindo formas de resguardar e recompor as perdas ao financiamento da manutenção e desenvolvimento do ensino e ao Fundeb.
• Emendar a PEC 15/22 trazendo a recomposição imediata da frustração de receita na educação em virtude da redução das alíquotas de ICMS nos combustíveis.
• Realização de análise de impactos educacionais sempre que houver mudanças tributárias, assim como toda política educacional tem avaliado seu impacto fiscal-econômico na Câmara e no Senado. Tal prática considera adequadamente o arcabouço legal do sistema de vinculações de impostos e é fundamental para evitar descontinuidades em políticas essenciais ao desenvolvimento econômico de longo prazo do país, sendo necessário identificar a variação no valor aluno/ano total dos entes federativos afetados pelas mudanças.

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