Para realizar projetos que impactem positivamente na rede municipal de Educação, as prefeituras precisam investir bem a parte de seus orçamentos destinada à área. No entanto, a liberdade dos prefeitos e secretários para mexer com o dinheiro está restrita a uma série de regras.

A Constituição exige que os municípios apliquem ao menos 25% de sua receita resultante de impostos e transferências na manutenção e no desenvolvimento da Educação. A lei é a mesma para os estados e, no caso da União o percentual mínimo era de 18% até 2017. A Emenda Constitucional 95, conhecida como lei do teto, estipulou que a partir de 2018 a União investirá o mesmo valor de 2017 mais o acréscimo da inflação do ano anterior medida pelo IPCA. Isso significa que o investimento em educação não vai acompanhar o crescimento do PIB.

Na origem da receita dos municípios estão inclusos o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto Sobre Serviços (ISS), o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Intervivos (ITBI) e a cota parte do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). Também entram a parte municipal do Imposto Territorial Rural (ITR), do Imposto Sobre Veículos Automotores (IPVA), do Imposto Sobre Produtos Industrializados Para Exportação (IPI Exportação), do Imposto Sobre Operações Financeiras com Ouro (IOF Ouro) e o Imposto de Renda sobre os servidores públicos.

De acordo com a lei, os municípios devem atuar prioritariamente no Ensino Fundamental e na Educação Infantil. Além disso, a distribuição dos recursos públicos tem que dar “prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere à universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade”. Ou seja, antes de atender a essas regras, o município não pode investir em outras áreas da Educação, por exemplo, construindo uma universidade municipal.

Amaury Gremaud, professor da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo (FEA-RP-USP), lembra que muitas cidades não têm renda própria e dependem essencialmente das transferências estaduais e federais. “Temos municípios e municípios no Brasil. Há aqueles que têm base econômica forte, com grande arrecadação de impostos de diferentes áreas. No Rio de Janeiro, por exemplo, muitos têm os royalties do petróleo”, exemplifica. “Mas 90% deles têm menos de 50 mil habitantes e vivem de transferências, sem orçamento próprio.”

De acordo com Gremaud, a maior parte da renda municipal vem do FPM e do ICMS dos estados. “Mas há também as transferências voluntárias do governo federal, que passam pelo MEC (Ministério da Educação) e pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação)”, lembra.

Fundeb

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), criado em 2007 em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), é vital para o funcionamento da Educação de muitos municípios no Brasil.

O Fundeb financia todas as etapas da Educação Básica, distribuindo igualitariamente os recursos, dentro de cada estado, conforme o número de alunos matriculados no ensino público. Quando o valor investido por aluno não atinge o mínimo nacional, a União complementa.

“O Fundeb reequilibra as desigualdades entre municípios e Estados. Aquilo que sobra do que deveria ser gasto é colocado no fundo. Para os municípios, o total é de 20% das transferências”, explica Gremaud.

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Descumprimento

Algumas cidades, no entanto, não cumprem a obrigação constitucional. Segundo o Ministério da Educação (MEC), os Tribunais de Conta dos municípios e o Ministério Público são os órgãos responsáveis por fiscalizar se o montante do investimento está de acordo com a lei.

Transferência

Aumentar as verbas federais, no entanto, pode não ter efeitos. A pesquisa do auditor do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba Josedilton Alves Diniz mostrou que uma grande parte do dinheiro repassado pelo governo federal aos sistemas municipais não contribui para a melhora do Ensino Fundamental. O estudo foi sua tese de doutorado na Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA) da USP.

“A ideia era estudar a eficiência do gasto público e o que percebemos é que a forma como a União intervém tem impacto negativo nos municípios”, relata.

Foram estudados quatro programas de transferência de verbas: Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) e o Fundeb. Apenas o Pnae apresentou impacto positivo no desempenho escolar. Segundo Diniz, uma possível explicação é que o projeto já está consolidado há anos. “É um programa antigo e que beneficia diretamente todos os alunos”, afirma. “É diferente do transporte, por exemplo: nem todos precisam.”

Para estabelecer a relação entre aprendizado e gastos, Diniz observou o custo por aluno e os números do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) do Ensino Fundamental de 3.013 municípios, entre 2004 a 2009. Segundo ele, os gastos de verbas federais são ineficientes porque tiram a autonomia das redes municipais. “Quando o governo federal define uma cartilha de como se deve aplicar os recursos, ele tira a liberdade dos gestores, condicionando e engessando a forma de gastar o dinheiro”, explica. “Precisamos de um mecanismo fixo de discussão entre os entes federados, já que o regime de colaboração praticamente não existe.”